2021年财政支出还要狂飙？王泽彩：赤字率最好降至3%左右 回归公共服务均等化
在王泽彩看来，中央经济工作会议提出“需求侧管理”的目的在于优化支出结构，明年财政支出不是弱化基建，而是有所取舍、突出重点，将在新基建、城乡区域协同发展、消费升级等领域加大投入力度。
在内外交困的经济环境中，财政发挥着“定海神针”的作用。2020年发行的一万亿元抗疫特别国债、破天荒达到3.6%的赤字率以及地方债的增发等等，这些都为经济增长提供了底气。
但与此同时，我们也看见年底企业债券违约的事件频发，地方政府的存量债务形成无形的风险。如何审视财政政策的效用？如何看待潜在的债务风险？2021年，又该怎样继续管理好政府的“钱袋子”？时代财经在12月30日专访了正在参加全国财政工作会议的中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩。
他表示，在后疫情时代，实现经济复苏和持续增长是国家治理的首要任务，其中财政政策和货币政策协调是关键。在“不急转弯”的前提下，2021年财政政策增加了可持续要求，货币政策更强调针对性，政策操作更加注重时机、尺度与效果。
在专访中，王泽彩认为，2021年财政赤字率最好控制在3%左右，要探讨财政赤字从应急性、刚性支出需求中有序退出，回归到解决基本公共服务均等化上来。
今年财政“宽信用”特征突出
时代财经：在你看来，今年实施积极的财政政策以及稳健的货币政策对于稳定经济的效果如何？应该如何评价财政政策与货币政策的配合，以及一系列政策对实体经济的传递效率？
王泽彩：年初以来，积极财政政策着眼于更加积极有为，稳健货币政策聚焦结构性降准。中国能够实现“全球唯一正增长”，做好“六稳”“六保”工作任务，得益于一揽子规模性政策效能的充分释放。今年前三季度国内生产总值72.3万亿元，按可比价格计算，同比增长0.7%。按照国际多边机构预测，今年中国经济预期实现2%以上增长没有悬念。
可以说，根据国际国内形势变化，积极的财政政策以及稳健的货币政策融合发力，强化与消费、投资、产业、区域政策的综合协调，通过流动性向实体经济传导，提高了宏观调控的前瞻性、针对性、科学性和有效性。
时代财经：积极的财政政策配合稳健的货币政策也形成了今年“宽信用”的环境，但年底频发的债券违约事件是否意味着风险已经逐渐抬头？
王泽彩：今年名义财政杠杆率较上年大幅度提升，如果加上抗疫特别国债、政府投资基金、政府与社会资本合作、贷款和再贷款贴息、保费补贴、延迟社保缴费等，财政“宽信用”特征突出。
最近，年底频发的企业债券违约事件，是企业在受疫情冲击与经济下行压力影响下，创新能力、抗风险能力、盈利能力和偿债能力弱化的表现。据某智库统计，自2018年债券频繁出现违约事件后，违约规模连续2年超过1000亿元，2020年中国开始严格执行资管新规，整体违约并未出现普遍蔓延。
不过，今年债券市场违约呈现新的特征，违约企业多集中在国有企业、高评级企业。部分违约主体由于具备地方政府的隐性担保，信用扩张较大，对债券市场依赖程度高等特征，更容易在市场融资环境脆弱时受到冲击。
时代财经：除此之外还有哪些隐忧值得关注？
王泽彩：后疫情时代，实现经济复苏和持续增长是国家治理的首要任务，财政政策和货币政策协调是关键。但是还有一些潜在的隐忧值得我们关注：
一是项目的识别、准备和论证不充分。一些新增地方政府专项债项目、PPP项目落地率低，主要原因是“旁氏操作”、“新瓶装旧酒”、债券资金沉淀或财政部门不敢拨付。
二是政府融资平台转型迟缓，或通过设立母、子基金“背书增信”，进而发行企业债券，形成实质上的“影子银行”。因此，必须严格执行《政府投资基金管理办法》，防范“影子银行”财政化。
三是企业债券转换为政府债券，显性增量债务增加。辽宁华晨、河南永煤事件，企业与政府违约放大了金融风险，一些还要财政“兜底”，但最终承担责任的还是纳税人。
政府债务风险在于偿债能力
时代财经：今年地方专项债也发挥着补充银行资本金的作用。在目前经济下行压力较大的环境下，专项债会不会承担着太多的功能？未来专项债的发行使用应该集中在哪些领域？
王泽彩：专项债券合理支持中小银行补充资本金，从金融角度看，是以创新资本补充工具化解中小银行资本金不足的风险，有利于提升中小银行服务实体经济，特别是中小微企业和民营企业的意愿和能力。
从财政工具创立角度看，无疑是一次有益实践探索，它突破了以往专项债券使用范围，发挥了专项债券“发得出、用得好、还得上”的独特优势。在当前专项债券优质项目越来越少的情况下，利用地方专项债补充银行资本金是提高专项债券资金使用效率的创新举措。
未来专项债券将加大对稳投资、补短板、促消费的支持力度。一方面，根据特殊时期经济发展需要，合理调整专项债券项目用途，重点支持“两新一重”、城镇老旧小区、公共卫生建设等领域重大项目，资金将优先用于在建项目，防止“半拉子”工程。另一方面，创新专项债券项目与拓展专项债券使用方式，如发行绿色债券、将专项债券资金作为项目资本金、探索专项债券与PPP项目融合发展等成为重要研究课题。
时代财经：总体来看，包括隐性债务的话，目前中国的债务情况如何？
王泽彩：目前，我国政府可观测的显性债务规模与负债水平在世界主要经济体中均处于较低水平。截止2020年11月末，全国地方政府债券余额25.4万亿元，其中一般债券余额12.6万亿元，专项债券余额12.8万亿元。非政府债券形式存量政府债务0.2万亿元，全国地方政府债务余额25.6万亿元，控制在全国人大批准的限额28.8万亿元之内，债务率低于国际通行警戒线。
不过，一般债券与专项债券也面临着严峻的形势，如一些地区债务结构不符合新调整的法定债务风险评估指标、专项债券规模与政府性基金收入不匹配、缺乏收益与融资自求平衡的专项债券项目、过度依赖土地出让收益等。
隐性债务方面，中央政府已严格禁止通过购买服务、企业债、外债、保险资金、政府和社会资本合作、政府投资基金方式新增隐性债务等行为，地方政府违法违规举债行为得到一定遏制。但地方政府隐性债务风险仍然不容忽视，如以新增隐性债务上新项目铺新摊子、以企业债务形式增加隐性债务、违规提供融资或配合地方政府变相举债、地方融资平台公司不规范融资等现象依然存在，形成风险隐患。中央经济工作会议已提出将“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”作为2021年积极财政政策的重要任务。
时代财经：有观点指出，债务风险不应该再以债务规模占GDP的比重来衡量，而是要看未来付息的规模占GDP的比重。这样看来，未来债务的不断扩张会不会是必然？您对此观点有何看法？
王泽彩：国际通用的衡量债务风险的指标有负债率、债务率、偿债率等，债务规模占GDP比重(负债率)只是衡量债务风险指标体系中的一个指标。一方面，单一指标衡量债务风险有失偏颇，例如日本负债率约是美国的两倍，但不能得出日本债务风险比美国大的多的结论。另一方面，政府债务风险来源不是债务本身，而是在于债务资金使用科学合理，未来是否能够带来足够的收益回报，即债务偿还能力。
自新预算法赋予地方政府举债融资的权利以来，地方政府债务限额稳步增加。在今后很长一段时间，在法定限额之内，债务规模的适度扩张将是“新常态”。主要原因在于以下几个方面：一是从各国实践分析，地方政府在地方发展与城市建设上都会面临资金紧缺的问题；二是经济下行时期，政府部门财政收支压力增大，需要更多地财政资金进行逆周期调节经济；三是我国财政分权体制，导致地方政府自主使用的财力变得有限；四是政绩考核下，地方政府更偏向举债融资发展地方经济。
探讨财政赤字从应急性、刚性支出需求中有序退出
时代财经：今年政府工作报告提到，财政赤字规模预计将增至3.76万亿元，意味着今年赤字率将达到3.6%以上。预计明年赤字规模将会有多大？
王泽彩：按照国际通行贯例，财政赤字占GDP比重控制应控制在3%以内。考虑到2020年3.6%赤字率创造的流动性盈余，为避免阶段性资产泡沫和通货膨胀，2021年财政赤字率最好控制在3%左右。
一是缓解中央与地方财政超常规“透支”压力。今年，超常规财政赤字率充分发挥了“稳定和发展经济”财政职能作用，从路径依赖看，应继续实施扩张财政政策，但是从财政承受能力和精准货币政策供给能力看，地方政府运行状态良好，不宜持续高比例安排财政赤字。
二是鉴于新冠疫情基本得以控制，高赤字率筹措资金客观需求大大降低。财政赤字要从应急性、刚性支出需求退出，回归到解决基本公共服务均等化上来。
三是今年财政赤字达到了预期产出和效果。但是，需要年度终了及时做出评估，分析其政治效益、经济效益、社会效益、安全效益和可持续影响等。目前的疫情防控向好，结果证明已经完成其预期目标，所以做出适度调整是大势所趋。中央经济工作会议提出，财政政策将“保持适度支出强度”，操作上“不急转弯”，因此2021年财政赤字最好降至3%左右。
时代财经：中央经济工作会议提出了“需求侧管理”，明年的财政支出会不会弱化基建，更多地转向民生领域？以基建投资支撑经济增长的情况会否发生转变？
王泽彩：加大基础设施建设投资是财政政策调控重要手段，是发展经济的重要支撑。同时，保障和改善民生则是经济社会发展的出发点和落脚点，是全面建成小康社会的核心。从财政实践看，基础设施建设与民生领域支出并不是完全的此消彼长的关系。例如，通过基础设施建设可以增强经济发展后劲、带动就业和改善民生。特别是“新基建”可以解决民生领域的突出问题和改善薄弱环节，同时也能够促进民生领域的重大改善。
中央经济工作会议提出了“需求侧管理”，目的在于优化支出结构，明年财政支出不是弱化基建，而是有所取舍、突出重点，将在新基建、城乡区域协同发展、消费升级等领域加大投入力度。2021年，这些重点领域将为经济增长注入科技创新元素、释放内需潜力、带动有效投资，成为经济发展的硬支撑。因此，注重财政支出规模绩效、结构绩效和精准绩效是基础设施建设投资的重要考核标准。
时代财经：2021年，你认为财政政策需要做怎样的结构性调整？这将带动货币政策发生怎样的转向？
王泽彩：2021年是“十四五”开局之年，也是构建新发展格局的起步之年。相较2020年，2021年财政政策增加了可持续要求，积极的财政政策将聚焦八大重点任务。而货币政策更强调针对性，政策操作更加注重时机、尺度与效果。
基于以上判断，在维持当前国际环境和国内生产条件稳定情况下，按照十九届五中全会关于国民经济和社会发展“十四五”规划总体安排，建议2021年探讨实施更可持续财政政策：适度降低财政赤字率，继续实施减税降费政策，加快推进税收立法，健全地方税收体系，绩效导削减政府专项债券，妥善管控政府新增债务，强化预算收支平衡，完善转移支付直达机制。对此，财政政策要探讨动态均衡，提质增效的可行性路径。
货币政策应适度配合财政政策逐渐回归常态，发挥其调控的灵活、见效快、精准的优势，坚持合理适度的原则，根据经济形势进行流动性调节，保持货币供应量和社会融资规模增速与经济增速相匹配，并对经济社会重点领域和薄弱环节给予支持。
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